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国家环保督查应重在督政-【新闻】

发布时间:2021-05-28 11:01:48 阅读: 来源:蝶阀厂家

国家环保督查应重在督政

刘国才,博士,教授,现任环境保护部华东环保督查中心副主任(2012年挂任环境保护部污染防治司副司长),曾任高校教师,内蒙古呼和浩特市科委副主任,杭州市环保局副局长等职务,兼任中共浙江省委讲师团特聘宣讲员、浙江大学教授。

《大气污染防治行动计划》自去年9月出台之后,相关措施的落实问题一直备受关注。如何有效发挥国家环境保护督查机构的督政作用,促进地方政府落实《大气污染防治行动计划》,切实改善环境空气质量?为此,本报记者专访了环境保护部华东环保督查中心副主任刘国才。

对话人 刘国才 环境保护部华东环保督查中心副主任

采访人 中国环境报记者 杨奕萍

实施督政有何依据?

■大气污染防治的责任主体是地方人民政府,国家督查机构首先督查地方环境空气质量,之后督查政府措施采取情况。

记者:您多次强调,国家环境保护督查机构(以下简称国家督查机构)要发挥督政作用。我们知道,大气污染防治的责任主体是地方人民政府,督查机构理应在大气污染防治督政中发挥重要作用。相对于国家督查机构以往“督企”而言,“督政”还是个全新的课题,国家督查机构对地方政府实施督政的依据有哪些?

刘国才:督政依据有4个方面:一是依据中央编办对国家督查机构职责批复精神,监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况。二是依据新修订的《环境保护法》,地方各级人民政府对本行政区域环境质量负责,根据环保目标和治理任务,采取有效措施改善环境质量;环保部门对环保工作实施统一监督管理,各相关部门分工负责;上级人民政府及其环保主管部门应加强对下级人民政府及其有关部门环保工作的监督。三是依据《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》,完善国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,加强对地方政府执行环境法律法规和政策的监督,构建以环境质量为核心的目标责任考核体系。四是依据党的十八届三中全会要求,增强环保的综合协调和宏观管理职能;建立、完善对所有污染物及所有纳污介质的监管制度和一体化污染防治管理模式,增强监管的统一性和有效性。

记者:在督查地方政府大气污染防治工作中,国家督查机构实施督政的内涵是什么?

刘国才:实行督政,一是督查地方政府辖区环境空气质量达标情况。依据《环境保护法》,地方政府对辖区环境质量负责。任一行政区域,如果环境空气质量不能达到功能区标准,即表明这一级政府未能依法履行好对环境质量负责的责任。二是督查地方政府改善辖区环境空气质量措施采取情况,即大气污染防治工作机制建立和运行情况。《环境保护法》明确,政府环保工作机制是政府对辖区环境质量负责,环保部门对环保工作实施统一监督管理,各相关部门分工负责。任一行政区域,如果环境空气质量不能达到功能区标准,均可追溯到政府环保工作机制建立、运行存在不到位问题,均可追溯到某个或某些部门未能依法履行好分工负责的责任。根据我国国情,政府工作机制建立和运行通常是采取组织领导、责任明确、措施保障、考核约束等综合手段来推进的。

国家督查机构首先要督查环境空气质量,之后督查政府措施采取情况。若督查区域环境空气质量不达标,甚至重污染天气频次增多,就可进一步督查政府环保措施不到位,即环保工作机制未建立和未有效运行的问题,具体体现在督查政府大气污染防治工作综合手段设计、运行存在的问题,从而实现督政的目标。

督政规程如何设计?

■督政的实施,在于发现大气污染防治工作中现存的突出问题,促进政府大气污染防治工作机制建立并有效运行。

记者:实行督政,应采取什么样的形式才能收到成效?

刘国才:督政要依据国家督查机构职责、国家环境法律法规、以及地方政府环保工作实际,紧紧围绕督查政府大气污染防治工作全过程进行设计;督政的实施,在于发现大气污染防治工作现存突出问题,促进政府大气污染防治工作机制的建立并有效运行。督政可采取听汇报、核资料、查现场、督政府等形式,每种形式都要注重督政内容设计,并务求实效。

听汇报即听取被督查政府大气污染防治工作情况,了解辖区环境空气质量状况,以及政府围绕改善环境空气质量所采取的措施情况。核资料即全面核查政府大气污染防治工作机制建立情况,着重发现机制建立存在的突出问题。查现场即检查政府大气污染防治规划、年度计划中各项措施的具体任务完成情况,着重发现机制运行中现存的突出问题。督政府即依据上述听汇报、核资料、查现场发现的突出问题,国家督查机构通过实施约谈、挂牌督办、区域限批、责任追究等手段,督促地方政府建立、健全并有效运行大气污染防治工作机制。

以城市扬尘污染控制督查为例,通过听取地方政府汇报,了解扬尘污染控制总体情况;通过资料核查,了解政府对建设等相关部门扬尘污染控制目标、任务及责任的落实情况;通过现场检查施工工地、物料堆场、渣土运输、道路保洁等扬尘污染控制措施存在的问题,了解建设等相关部门职责履行情况。在听汇报、核资料、查现场等基础上,梳理政府及建设等相关部门扬尘污染控制工作机制建立、运行存在的突出问题。通过约谈地方政府等方式,督促政府建立健全并有效运行扬尘污染控制工作机制,督促政府追究建设等相关部门未履行好扬尘污染控制的责任。

记者:国家督查机构的督政规程应怎样设计?

刘国才:督政规程设计应遵循3项原则:一是落实地方政府主体责任;二是促进地方政府环保工作机制,即“环保部门对环保工作实施统一监督管理,各相关部门分工负责”的务实设计及有效运行;三是帮助地方环保部门履职,即督查政府解决环保部门履行统一监督管理职责中现存的困难和问题。督政规程包括以下6方面:

一是督查组织领导情况。目的在于督查政府建立健全并有效运行大气污染防治工作组织领导机制。关注重点是政府是否成立大气污染防治工作领导小组,领导小组层级是否与工作任务相匹配(如组长是否由政府主要领导担任,成员是否由本级相关部门和下一级政府的主要负责人构成)。领导小组是否定期召开会议研究、部署相关重要议题,是否出台工作推进的意见或办法等。督查方式为资料核查。

二是督查规划编制情况。目的在于督查政府编制大气污染防治规划,细化年度工作计划。关注重点是围绕落实《大气污染防治行动计划》以及上级政府下达的目标任务,政府是否及时、科学编制大气污染防治规划,是否细化年度工作计划;规划及计划是否由政府发布、是否向社会公开等。督查方式为资料核查。

三是督查责任落实情况。目的在于督查政府落实本级相关部门和下一级政府的责任。关注重点是政府是否以规范文件形式明确本级相关部门和下一级政府的责任;政府是否与本级相关部门和下一级政府签订目标责任书,责任书签订人是谁,责任书内容是否可量化、可操作、可考核,是否做到工作目标、任务名称、责任单位、验收标准、完成时限等明晰且具体。举例来说,对规划(或实施方案)及计划中确定的减少污染物排放的重要措施,如燃煤总量控制、产业结构调整、能源结构调整、城市扬尘控制、工业企业污染控制、机动车污染控制、秸秆禁烧等,督查中要重点关注政府是否分别落实了本级能源部门、经济综合部门、建设部门、农业部门、交通部门、城市管理部门、环保部门、公安部门等的责任。督查方式为资料核查。

四是督查任务完成情况。目的在于督查政府及相关部门完成规划及计划确定的目标和任务。关注重点是相关部门目标责任明确的重点任务是否能够如期完成。督查方式为现场检查。

举例来说,通过现场检查燃煤总量控制、清洁能源替代、煤炭清洁利用及城区燃煤煤质控制等措施是否到位,发现能源结构调整措施落实中的现存问题(了解能源、发改、经信、住建、环保等部门等是否履职)。通过现场检查建设工地是否落实全封闭围挡措施、施工现场道路地面是否硬化、渣土车是否密闭运输,检查道路是否机械化清扫,检查堆场是否封闭储存或建设防尘抑尘措施等,发现城市扬尘控制措施落实中的现存问题(了解建设部门、城市管理部门等是否履职)。通过现场检查重点工业企业污染防治措施是否到位,即是否进行规范环评许可、验收,污染物是否达标排放,是否落实风险防范措施等,发现工业企业污染防治措施落实中的现存问题(了解环保部门是否履职)。通过现场检查老旧及黄标车淘汰、限行措施执行、尾气排放污染控制任务完成情况,检查油气回收措施落实情况,检查油品提标及供应如期完成情况,检查非道路移动源污染防治情况等,发现机动车污染防治措施落实中的现存问题(了解公安、交通、经信、质监、环保等部门是否履职)。通过现场检查秸秆焚烧出现情况,发现秸秆禁烧措施落实中的现存问题(了解农业部门、相关乡镇政府是否履职)。通过现场检查城市建成区饮食业单位烟道设置、油烟净化装置安装及运转情况是否满足国家饮食业油烟排放标准,发现餐饮油烟控制措施落实中的现存问题(了解城市管理、环保、建设、工商等部门是否履职)。通过现场检查政府是否及时启动重污染天气应急预案,检查各相关部门是否按预案要求迅速、有效地采取了相应措施,发现政府重污染天气监测预警及预案启动措施落实中的现存问题。通过检查环境监测、监察、信息等能力建设情况,检查城市环境空气质量监测站点仪器测定、数据传输、质量控制等的管理情况,发现环境监管能力建设措施落实中的现存问题等。

五是督查考核奖惩情况。目的在于督查地方政府建立健全规划及计划任务完成的考核奖惩机制,并切实执行。关注重点是地方政府是否出台规划及计划任务完成的考核办法;考核办法确定的考核奖惩要求是否务实,以及考核奖惩是否落到实处。具体而言,要关注地方是否建立目标任务完成的专项督查、行政效能督查、专家技术核查、年度综合考核等的制度或办法,各项制度、办法设计是否理性、务实等。地方党委、政府是否将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,如是否按考核办法进行了奖惩;相关部门牵头的专项督查、纪检监察部门牵头的行政效能督查、统一监管部门牵头的专家技术核查、地方党委政府领导牵头的年度考核等是否有效开展,各项督查、检查、考核是否按机制设计要求落到实处等。督查方式为资料核查。

六是督查政府整改问题。目的在于督查政府建立健全大气污染防治工作机制并有效运行。关注重点是“查事、督人”。“查事”即认真梳理上述5方面资料核查、现场督查发现的问题,从政府大气污染防治“政府负责,环保部门统一监督管理,各相关部门分工负责”工作机制的设计、机制的运行两个方面分析问题产生的原因;“督人”即在“查事”基础上,督促政府限期解决大气污染防治工作机制设计现存问题,限期解决机制运行中的现存问题。督查方式为约谈、挂牌督办、区域限批、责任追究等。

国家督查机构可实施对地方政府的约谈,并向环境保护部提出挂牌督办、区域限批、责任追究等的建议。

督政作用如何发挥?

■督政是破解地方政府干预、促进环保工作机制理性建立、切实运行,保障《大气污染防治行动计划》落到实处的重要手段。

记者:督政对督查政府落实《大气污染防治行动计划》非常重要。围绕开展好督政工作,督查机构要做好哪些准备?

刘国才:要做好4方面准备。一是思想认识准备。国家督查机构要在推进政府大气污染防治工作中发挥重要作用,督查方式要由以往“督企”向含“督企”在内的“督政”转变。二是基本认知准备。国家督查机构要认知地方政府工作推进的方式方法,通过调研、学习、交流等方式,尽快弥补长期以来“督企”单一工作经历的不足。三是督政方法准备。要认真学习、领会督查规程内容,增强对每项内容督查针对性、有效性的理解。督查规程前5项为“查事”,是手段,第六项为“督人”,是目的。不能“查事”,“督人”就失去了基础;不会“督人”,“查事”就失去了意义。四是总结、提升、储备。国家督查机构要总结各地大气污染防治工作机制设计和运行的经验,认真梳理形成典型模式,提出国家大气污染防治工作机制的顶层设计。顶层设计指导地方大气污染防治的具体实践,具体实践又不断丰富国家的顶层设计。

记者:为有效发挥国家督查机构督政作用,您还有哪些建议?

刘国才:在当前严峻环境形势下,国家环保督查是破解地方政府干预、促进环保工作机制理性建立、切实运行,保障《大气污染防治行动计划》落到实处的重要手段。受督查授权、职责定位、运行机制等诸多因素制约,国家督查机构督政作用迄今远未发挥。建议围绕十八届三中全会关于生态文明建设及其体制改革精神,抓住机遇,重视国家督查机构督政作用,搞好顶层设计。一要明确国家督查机构执法监督的法律地位;二要明确督查对象为地方人民政府;三要提升国家环保督查层级,参照国土督查等设计,明确国家环保督查的国务院授权。

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